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                                        關于“國企改革”的一些看法

                                        來源:經管之家 | 2015-07-31 | 發布:經管之家

                                               

                                               關于“國企改革”的相關問題,學術界的討論也不在少數,這里筆者選取了幾篇典型的觀點,并進行一些“片面性”的論述。其中分別是北京大學國家發展研究院林毅夫,中國人民大學國家發展與戰略研究院陶然以及中歐陸家嘴國際金融研究院劉勝軍的關于國企改革的相關文章。

                                               國企改革由來已久,最典型的是上世紀90年代的那場聲勢浩大的國企改革,正如劉勝軍在《中國國企改革仍在回避痛點》中所述,九十年代可謂國企改革激情燃燒的歲月。朱镕基出任副總理后,毅然決然打破國企的“鐵飯碗、鐵工資、鐵交易”,拉開了國企改革大幕。

                                               1993年十四屆三中全會提出了國企改革的頂層設計:建立現代企業制度。具體而言有如下標準:產權關系明晰,自主經營、自負盈虧,政企分開、合理激勵。在推進現代企業制度的過程中,股份制被作為一種重要的實現形式得到推廣,大量國企改制上市。

                                             1999年的十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》,是迄今為止關于國企改革最重要的文件,標志著國企改革的最高潮。《決定》提出:1)從戰略上調整國有經濟布局,堅持有進有退,有所為有所不為。國有經濟需要控制的行業和領域主要包括:涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業,提供重要公共產品和服務的行業,以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。這一改革思路被理解為“國企退出競爭性領域”,即“國退民進”;2)抓大放小,采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式,放開搞活國有小企業;3)發展混合所有制經濟;4)繼續推進政企分開。各級黨政機關都要同所辦的經濟實體和直接管理的企業在人財物等方面徹底脫鉤;5)建立與現代企業制度相適應的收入分配制度;6)對企業及企業領導人不再確定行政級別。1998-2000年的國企三年改革攻堅,數千萬的國企職工下崗、分流、買斷,大批國企破產、改制、重組。這一輪改革延續到21世紀初,大部分央企實現了改制上市。

                                            大刀闊斧的國企改革,取得了顯著成效。改革前,國企虧損累累,且拖累銀行體系,形成大量壞帳,銀行體系壞帳率一度超過20%,銀行業陷入“技術性破產”。全國國有工業企業的虧損面從九十年代初期的20%多一路上升至1997年的38.22%。不少國企陷入半停產狀態,“脫困”成為關鍵詞。改革后,從1998年開始,國企盈利能力顯著改善。

                                               圖1:1998-2013年全國國企的銷售利潤率和凈資產利潤率狀況(%)

                                               


                                               21世紀第一個十年:國企改革的倒退

                                        無壓力則無改革。中國的改革大多是逼出來的。90年代國企改革之所以取得進展,是因為大面積虧損已經讓國企面臨生死考驗。21世紀第一個十年,在國企改制紅利、上市募集大量資金、中國經濟進入最快速增長階段、房地產大牛市、股市大牛市等多重因素帶動下,國企從虧損累累變成了盈利大戶。不僅國企的利潤指標顯著改善,而且國企與民企的效率差異也顯著收窄(圖2)。

                                               
                                               來源:美國彼得森國際經濟研究所。

                                               同樣,在不斷地國企改革中始終存在一系列根本問題,即是林毅夫教授所談記得“三個問題”。

                                               國有企業與銀行系統問題

                                               所謂的國有企業與銀行系統問題簡單的敘述就是,由于國有企業的利潤虧損,國家為其繼續生存不得不通過低息貸款、稅收優惠等一系列“救援措施”來維持國有企業的生計。然而,一系列的低息貸款卻導致了銀行體系的呆賬、壞賬的增加,同時也增加了銀行的系統性風險。正如林毅夫教授說提到的,“我國的國民經濟運行中有所謂的“一放就活,一活就亂,一亂就收,一收就死”的活——亂循環”。這一循環的過程與國家的利率調控有直接的關系。林毅夫還提到而對于亂的做法有兩種:一是把利率放開,但國家一般不會這樣做,放開利率就等于逼死無生存能力的國有企業。二是減少投資項目,人為的壓低投資和貸款的貸款的增長率。而投資下降,經濟就會放緩增長,就業壓力就會隨之上升。為了增加就業就會增加投資,減少調控,所以就形成了所謂的“活——亂”循環。因此銀行要想減少企業的壞賬,就必須增加國有企業的效率,從而推進利率市場化。

                                               國有企業與股票市場的問題

                                               由于國有企業的經營效率低下,股票市場在成立之初的定位也是考慮為國有企業提供融資服務。當時大家普遍認為股票市場是解決公司治理和產權結構問題的一種有效手段,但是事實上大多上市的國有企業都是沒法賺錢的企業,這樣的公司上市,會出現這樣一種現象,即股東通過購買股票卻無法獲得分紅。而拿不到分紅的股票就像賭場里不升息的籌碼,只能通過股票投機來獲利,從而造成了股票換手率高和大漲大跌的現象。所以股票市場的問題和國有企業的問題是分不開的。

                                               國有企業和腐敗現象

                                               從最近的反腐結果來看,國有企業的高管下馬不在少數,尤以“石油系”最為典型。之所以會出現貪污腐敗主要是因為政府的權力過大,國有企業的腐敗問題也不例外。首先,政府管制著市場的準入,是市場不是完全競爭的,而是存在壟斷利潤。其次,政府可以認為的壓低價格是指在市場價格以下,從而產生尋租的機會,侵蝕國有資本。 

                                               總而言之,在改革中出現的問題大多是由于國有企業自身的問題,銀行體系的扭曲和市場準入管制都內生于國有企業沒有自生能力。要想消除扭曲,就必須把國有企業的問題解決,否則將會有大量的國有企業破產,造成極大的社會紊亂,最終獲還是讓政府拿人民的錢來“埋單”,是問題的不到根本解決。

                                               關于國有企業改革中問題的出路,林毅夫教授強調要首先解決國有企業的自生能力(剝離政策性負擔,其包括戰略性負擔和社會性負擔)和所有者和經營者的信息不對稱問題。因為政府發展的國有企業一部分是是為了實現趕超戰略而存在的,其不符合要素的凜賦結構,也就沒有自生能力。另外,在改革之前,生產和投資都集中在資本密集的行業,創造的就業機會非常少,但是,政府對城市人口的就業負有責任,因此讓國有企業吸納大量的工人,從而形成了冗員。政府要向國有企業能夠盈利就必須剝離政策性負擔,減少企業的道德風險。解決政策性負擔之后剩下的就是解決企業的委托——代理問題,而解決這個問題的最好辦法就是取消國企的壟斷地位,導入市場機制,然市場來解決國企的信息不對稱問題。具體來說就是國企在剝離政策性負擔之后,企業被確定為以盈利為目標,如果企業的利潤低于市場的平均利潤則是企業經理人的問題,可以對經理人進行必要的懲罰。

                                               而劉勝軍教授的觀點則強調于國企的微觀改革,即厘清政府去國企的關系。

                                               第一,產權不清晰導致較高的代理成本(agency cost)。以央企為例,理論上“全民”才是央企的真正股東,但在實踐中全民不得不委托給中央政府,中央政府委托給國資委,國資委委托給某些官員去行使股東權利。這樣一個過長的“代理鏈條”大大提高了代理成本,央企的股東代理人不可能像一個民企股東那樣“關心股東的利益”。第二,政府作為大股東,必然行使對應的股東權利,包括國企高管的任免權利。但在“黨管干部”思維的引導下,混淆了企業家(或職業經理人)與官員的邊界,加劇了政企不分現象。突出表現為國企高管的“官員化”,他們不僅保留了與官員體系相一致的行政級別,而且國企高管與政府官員之間保持了密切的雙向流動。

                                               就目前的國企改革,18屆3中全會再度將國企改革提上日程。按照18屆3中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求,此輪國企改革有兩大主線:國有資本運營公司、混合所有制。

                                               國有資本運營與投資公司的成立,毋庸諱言,是效仿新加坡的“淡馬錫”模式。但是,與我們國家不同的是新加坡的淡馬錫對下屬國企的管理高度市場化,國企高管的選聘、薪酬、獎懲都能市場化。而我們們國家的國資委成了三管,“管人、管事、管資本”。正如劉勝軍教授所言,組建“國有資本運營公司”只是學到了淡馬錫的表面功夫。如果做不到以下幾點,結果必定是“換湯不換藥”:將國資委和中組部手中的考核與任免權力還給國企董事會;實現國企高管的市場化,徹底取消行政級別,由董事會向全社會“真正公開”選聘,并給予市場化的薪酬待遇。

                                               而混合所有制改革的出現更讓人迷糊不已,到底私人企業以什么混合?混合持股的比例是多少?混合“聯姻”后會不會收到政府的干預?筆者同意劉勝軍教授的觀點,中央的意圖是借助混合所有制,進一步降低國有股比重,以股權結構變化帶動經營機制改變。

                                               陶然教授的觀點強調讓國有企業完全向私有化過渡,目前中國超過10萬家的地方國企中,大致可分為三類,一類是投融資平臺類國企大約上萬家。第二類是一般競爭性行業國企,第三類是地方公用事業部門國企。我認為,地方國企改革的主要目標應明確為:第一、逐步實現競爭性行業國企的完全民營化和資本變現,為地方投融資平臺類國企相關債務的償還、為地方社保與公共服務資金的充實創造條件;其次,在那些傳統上有自然壟斷特性、但現已可以引入競爭的地方公用事業領域,切實引入民資并加強競爭,全面提升地方政府公共服務提供的效率。

                                               關于地方政府是否應該在一般競爭性行業實現國企完全的退出,必然存在不同的意見。之所以我認為要把目標設定為最終完全退出,一方面是讓利于民,推動社會資本投入到有回報的實業部門,而不是到資本市場或房地產市場去繼續吹大泡沫,甚至直接流出國門;另一方面,也是要通過國資變現去償還地方債務并補齊投融資平臺類國企可能帶來的巨大壞賬,甚至用于提升公共服務,補齊社保支出的潛在缺口。

                                               也正是從這個意義上講,在地方國企改革的過程中,對競爭性行業仍存在的那些國企,逐步吸收私營股權進入的“混合所有制”改革,可能是實現上述“最終完全退出”目標的一種過渡形式,而不應該是最終形式。

                                        現代經濟學和各國經濟發展的經驗表明,在那些競爭性較強的行業,混合所有制,尤其是國企和民企相互長期參股,可能帶來的問題要比解決的問題更多,尤其是國有股權的委托代理機制問題與國有資產流失問題,要處理好難度很大。這也就是為什么發達經濟體在競爭性行業基本沒有國有、民營相互參股、更鮮見純國企的根本原因所在。

                                               為什么“混合所有制”可能是地方競爭性國企改革的一種過渡形式呢? 這里希望強調,如果改革的最終目標是國有股權的完全退出,對這些行業的國企而言,即使最開始只引入少數私人股權,甚至引入高管和員工持股,也會有助于企業改善經營管理、提高效益,乃至償還企業的銀行貸款。而經過一段時間的磨合,隨企業經營效率提升后,國有資產的實際價值就會更明晰。無論對地方政府,還是對入股的民營企業或持股高管、員工而言,則都有助于降低交易風險,并為未來完全的民營化創造條件。處理得好,也有助于防止改革過程中的國有資產流失。當然,前提是國有股的退出過程要保持公開、透明,要引入市場化競爭。

                                               筆者對三位學者的觀點進銜接在一起,組成了一個國企改革模型。首先要剝離國有企業的政策性負擔,讓企業“輕裝上陣,沒有負擔”。其次要完善企業內部微觀從面的改革,其中包括要厘清政府與企業的關系,實現政企分開,增強企業活力、提高效率,提高國企核心競爭力,建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度等。與此同時,政府還要為所有企業建立一個公平的市場競爭環境,不論國企,私企都是我們國家的企業,要一律平等對待。接著,對于央企這樣的超大型國有企業,起涉及的領域關系到國計民生,如五朵金花——電力、鐵路、電信、石油、電網。要引入市場機制,提高企業的經營效率,減少壟斷,實現讓利于民。并且解決這些大學生就業的高端服務業、制造業部門的發展嚴重受限于國有企、事業單位的行政性壟,有利于提高企業的創新能力,促進我國的產業升級,增加大學生就業。最后,對競爭性行業仍存在的那些國企,逐步吸收私營股權進入的“混合所有制”改革,可能是實現上述“最終完全退出”目標的一種過渡形式。從而國有企業退出市場,完成私有化是最終的目標。

                                         

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